圖為電影《戰(zhàn)狼2》劇照。 (資料圖片)
借《戰(zhàn)狼2》的熱映和社會廣泛關(guān)注的契機(jī)，有學(xué)者建議就軍事撤僑等海外國民保護(hù)問題，加強(qiáng)法制建設(shè)
□ 林海
前不久，電影《戰(zhàn)狼2》火熱上映。據(jù)說，影片根據(jù)真實的撤僑事件改編，特別是片末，一面五星紅旗開路，撤僑隊伍安全通過交戰(zhàn)區(qū)域的場景，更是對利比亞撤僑驚險場景的如實重現(xiàn)。事實上，不僅槍林彈雨兇險，軍事撤僑也唯有在于法有據(jù)、條件符合和后果可控的情況下才能實施。
軍事撤僑并非“想當(dāng)然”
對于經(jīng)濟(jì)政治勢力遍布全球的美國而言，平均每兩年，軍事撤僑就會發(fā)生一次。但即便有著非常豐富的撤僑經(jīng)驗，美國也不是每一次都能讓本國公民成功撤離。2015年的也門危機(jī)中，美國國務(wù)院發(fā)言人表示，無法幫助在也門的公民離境。這讓許多美國公民感到失望，甚至有民權(quán)組織就美國政府在也門危機(jī)中的不作為，起訴美國國務(wù)院。
作為崛起中的大國，我國也面臨著公民僑民的全球保護(hù)難題。2011年2月下旬，接連發(fā)生武裝分子襲擊中國在利比亞機(jī)構(gòu)及工作人員事件。為了保護(hù)海外國民，中國政府派出4架空軍伊爾—76飛機(jī)和一艘海軍導(dǎo)彈護(hù)衛(wèi)艦，從利比亞成功撤離中國公民35860名以及華僑2100名。國際社會普遍認(rèn)為中國此次大規(guī)模地撤僑行動展示了大國實力。
一般來說，運(yùn)用軍事力量保護(hù)海外國民，依據(jù)的是國際法上的“國民保護(hù)原則”。根據(jù)這一原則，國家可以出于保護(hù)或救援本國公民的目的，對本國公民所在國進(jìn)行軍事干預(yù)。自然，這一過程的實施有嚴(yán)格的條件。根據(jù)國際法學(xué)家沃爾多克(Waldock)的觀點(diǎn)，至少要符合三個條件:國民面臨受傷害的威脅；領(lǐng)土國不愿或者無力提供保護(hù)；保護(hù)國的行動必須嚴(yán)格限定在保護(hù)海外國民的目的之內(nèi)。
根據(jù)《維也納領(lǐng)事關(guān)系公約》，領(lǐng)事職務(wù)包括，于國際法許可之限度內(nèi)，保護(hù)國民生命、安全和合法利益，敦促所在國依法、妥善、友好地處理國民相關(guān)事務(wù)。因此，我們可以在電影中看到“黃大使”活躍的身影。
但是，如果要將軍事撤僑納入領(lǐng)事保護(hù)權(quán)的范圍，恐怕有些牽強(qiáng)。領(lǐng)事保護(hù)權(quán)實施的前提，是侵害系由國家不當(dāng)行為所致，而“叛軍內(nèi)亂”并不在此限。而且，還應(yīng)當(dāng)遵守“用盡當(dāng)?shù)鼐葷?jì)原則”。唯有當(dāng)?shù)匾磺行姓退痉ň葷?jì)手段都用盡，才可以提出領(lǐng)事保護(hù)——而且，軍事力量仍然不能“順理成章”地介入。
這也就解釋了，影片《戰(zhàn)狼2》中海軍為何明知有一批中國工人未及撤離，卻無法派出軍事力量直接進(jìn)入該國進(jìn)行救援，不得不請已經(jīng)退役的“戰(zhàn)狼”，冒險孤身潛入敵境進(jìn)行救援。不過，當(dāng)“戰(zhàn)狼”向撤僑行動指揮官傳去有效證據(jù)，證明我國公民正被叛軍及其雇傭兵殘忍殺害時，指揮官遂向國內(nèi)請示，獲得批準(zhǔn)后果斷下令“開火”。這里依據(jù)的是“國民保護(hù)原則”這一有效國際習(xí)慣。
因保護(hù)國民撤僑漸成慣例
國民保護(hù)作為一項國際慣例，早在1956年的蘇伊士運(yùn)河危機(jī)中，就首次由英國付諸實施。事后，英國外交大臣塞爾溫·勞埃德聲稱，為了保護(hù)國民而行使自衛(wèi)權(quán)并未違反《聯(lián)合國憲章》第51條，并以前述“沃爾多克三項標(biāo)準(zhǔn)”進(jìn)行論證。安理會對此進(jìn)行了一次討論后，便“不再追究”。兩年后，艾森豪威爾總統(tǒng)也實施了類似行為，向黎巴嫩派駐1萬名美軍。該次行動同樣被提到聯(lián)合國安理會討論，同樣沒有追究。
近年來，“國民保護(hù)原則”漸漸得到國際社會支持，并有被納入國際法委員會《外交保護(hù)條款草案》的趨勢。在國際法委員會和聯(lián)合國大會關(guān)于2000年外交保護(hù)第六次會議上，特別報告員約翰·杜加爾德(John Dugard)在國際法委員會條款草案中提出了一項特別條款。杜加爾德認(rèn)為，在某些特定的情形下可允許訴諸武力作為行使自衛(wèi)權(quán)的一種方式。盡管這一特別條款最終未得到足夠的票數(shù)支持，但其一定程度上鞏固了基于國民保護(hù)進(jìn)行軍事撤僑作為一項國際慣例的地位。
專家建議加強(qiáng)法制保障
目前，世界上許多國家在保護(hù)本國海外國民權(quán)益方面都開展了相關(guān)立法工作。如日本于2004年制定了《國民保護(hù)法案》，2005年在內(nèi)閣會議上通過了《有關(guān)國民保護(hù)的基本方針》；根據(jù)基本方針的要求，日本外務(wù)省又制定了詳細(xì)的《外務(wù)省國民保護(hù)計劃》。而美國除了有完善的《全民緊急狀態(tài)法》外，“9·11事件”后更加緊了對美國海外機(jī)構(gòu)和公民的安全保衛(wèi)工作。盡管現(xiàn)行憲法第50條規(guī)定中國公民海外權(quán)益應(yīng)受保護(hù)，但“徒憲不足以自行”。目前除了我國2009年10月31日通過的《中華人民共和國駐外外交人員法》外，我國在海外國民保護(hù)方面上還沒有專門的法律法規(guī)。
因此，借《戰(zhàn)狼2》的熱映和社會廣泛關(guān)注的契機(jī)，有學(xué)者建議就軍事撤僑等海外國民保護(hù)問題，加強(qiáng)法制建設(shè):
對外層面，在國際法層面尚未形成條約公約時，應(yīng)當(dāng)通過簽訂雙邊條約和多邊條約，建立有效的雙邊國家或區(qū)域內(nèi)相互間(第三國)的保護(hù)機(jī)制。對與我國有外交或領(lǐng)事關(guān)系的，華僑較多或外派企業(yè)和人員較多的國家，更應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)同這些國家簽訂雙邊條約，以保護(hù)我國公民在該國的人身和財產(chǎn)安全。此外，還可以積極參與各種地區(qū)性合作組織，如東盟地區(qū)論壇(ARF)、上海合作組織、亞太安全合作理事會(CSCAP)等，通過簽訂多邊條約的形式，保護(hù)中國公民在這些締約國的合法權(quán)益。
對內(nèi)層面，應(yīng)當(dāng)通過專門立法，更好地保護(hù)海外中國公民的合法權(quán)益，如制定《中華人民共和國海外公民保護(hù)法》。有專家提出，這項法律或許應(yīng)該至少包括以下內(nèi)容:
一是設(shè)立專門的國外安全風(fēng)險預(yù)警機(jī)制。這一機(jī)制至少應(yīng)包括三個環(huán)節(jié):關(guān)注，對各地可能導(dǎo)致侵僑事件發(fā)生的動向和趨勢持續(xù)關(guān)注；評估，對所在國政治走向或中國僑民與當(dāng)?shù)孛癖娒芗せ潭瓤赡軐?dǎo)致侵僑的概率進(jìn)行預(yù)判；預(yù)警，即提前發(fā)出安全警示，提供撤離建議。二是建立海外中國公民權(quán)益保護(hù)的專項基金，為突發(fā)事件的應(yīng)急救濟(jì)提供資金保障。三是設(shè)立重要證件的云保管制度。對于護(hù)照等能證明身份的重要證件，領(lǐng)事機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)做好在線存檔，以備不時之需；加強(qiáng)人臉數(shù)據(jù)庫的建設(shè)，提高救援時的識別效率。四是明確撤僑行動負(fù)責(zé)機(jī)構(gòu)，培訓(xùn)專業(yè)救援力量，建立支持網(wǎng)絡(luò)。
未來，“戰(zhàn)狼”或許能不再赤手空拳只身赴險，而海外中國公民也能更加感受到祖國的強(qiáng)大和家的溫暖。
